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Proteção jurídica das águas no ambiente urbano e a função socioambiental da propriedade: um estudo das Resoluções do CONAMA nº302/02 e nº303/02
Por: Jorge Kleber Teixeira Silva
A questão dos recursos hídricos atualmente tem se revelado importante dentro do direito ambiental e também das ciências ambientais. Considerando que o Brasil é detentor de cerca de 12% de toda água potável existente no planeta, o que faz com que a sociedade organizada e seus legisladores se preocupem com a proteção jurídica das águas e que a mesma seja colocada em destaque dentro da construção da legislação ambiental brasileira, que pode ser entendida como conjunto de normas jurídicas que reconhecem o ambiente como o bem jurídico a ser protegido.
A água é um bem de domínio público, um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, conforme estabelecido nos pressupostos que estão embutidos na Lei Federal nº 9.433 que instituiu a Política Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – que criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e que foi aprovada em 8 de janeiro de 1997.
Para atingir o nosso objetivo de ressaltar a efetividade da função socioambiental da propriedade urbana, quer dizer a inserção da defesa do meio ambiente ao lado da função social da propriedade onde caracteriza a função ambiental inerente à propriedade iremos mostrar as resoluções do CONAMA nº 302/02 e 303/02 e fazer correlações com o Código Florestal Brasileiro e com o Estatuto da Cidade. Através deste estudo iremos indicar que o direito de propriedade passará a ser objeto de limitações derivadas da proteção legal do meio ambiente, adquirindo uma nova função, de caráter ambiental, pela qual o seu uso, gozo e fruição deverá garantir a integridade do patrimônio ambiental nela existente.
Desde as mais antigas sociedades, como a egípcia, a hebraica, a babilônica, entre outras, o ser humano sempre dispôs de regras concernentes ao uso da água. As águas doces, há algumas décadas, têm sido motivo de grande preocupação em especial as destinadas ao consumo humano e ao saneamento ambiental conforme podemos ver na publicação do IBGE: Atlas do Saneamento.
Partimos do pressuposto que é preciso considerar que a Política Urbana e a preservação e uso racional dos recursos ambientais do meio urbano são indissociáveis pois a proteção conferida ao Meio Ambiente pela Constituição da República Federativa do Brasil, a inserção da defesa do Meio Ambiente ao lado da Função Social da Propriedade como princípios da ordem econômica, o preenchimento da lacuna legislativa do Estatuto da Cidade que relacionou normas urbanísticas com a proteção do meio ambiente induz que podemos dizer atualmente que existe a função socioambiental da propriedade privada.
As resoluções CONAMA nº302/02 e nº303/02 delimitaram pela primeira vez o termo função socioambiental da propriedade. Estas resoluções atinente às Áreas de Preservação Permanente estabeleceram novas limitações a um direito fundamental, o direito de propriedade. Pretendemos pois apresentar neste trabalho as normas hoje em vigor no Ordenamento Jurídico Brasileiro que incidem sobre as Áreas de Preservação Permanente e sua relação com a proteção de águas urbanas e o cumprimento da função ambiental da propriedade urbana pois conforme a geógrafa CASTELLO BRANCO (2003) a respeito do fenômeno urbano:
“A generalização do fenômeno urbano no Brasil, confirmado com a grande proporção de pessoas vivendo em cidades em 2000 (81%), desperta constante interesse acerca do ambiente em que esta população vive”.
Para melhor entendimento, o termo preservação permanente impõe um caráter de rigorosa proteção, acentuando a maior relevância dessas áreas para o equilíbrio ecológico do sistema. Tal função ambiental projeta-se no campo da higidez dos recursos hídricos, da preservação das paisagens naturais, da proteção da biodiversidade, da preservação da estabilidade geológica, da garantia do fluxo gênico da fauna e da flora, da proteção do solo e da promoção do bem-estar da coletividade.
De acordo com o artigo 2° do Código Florestal são de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural localizadas:
“a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d´água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima seja:
1.de 30 (trinta) metros para os cursos d`água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2.de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d`água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura;
3.de 100 (cem) metros para os cursos d`água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4.de 200 (duzentos) metros para os cursos d`água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5.de 500 (quinhentos) metros para os cursos d`água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados ‘olhos d´água’, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação;
1.nas áreas metropolitanas definidas em lei”.
Para um esclarecimento do que fora colocado devemos resgatar o que está elencado no art. 2º do Código Florestal Brasileiro que fixa as Áreas de Preservação Permanente e identifica dois grupos: aquelas que são de preservação permanente devido à sua localização (margens de cursos d`água, topos de morro, áreas de declividade, dentre outras), e aquelas que merecem tal proteção pelo tipo de vegetação que as recobre (restingas, manguezais, dunas). No que se refere às Áreas de Preservação Permanente do primeiro grupo, estão aquelas destinadas à proteção dos recursos hídricos, fixadas nas alíneas a, b, e c, referentes às margens de cursos d`água, à vegetação ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios de água naturais ou artificiais e no entorno de nascentes e olhos d`água.
Pelo parágrafo único, do artigo 2° do Código Florestal, com redação dada pela Lei n° 7.803, de 18 de julho de 1989, as limitações impostas às florestas de preservação permanente se estendem às regiões metropolitanas, urbanas, microrregiões e aglomerações urbanas. Falando sobre a política de espaços verdes nas áreas urbanas, JOSÉ AFONSO DA SILVA (1994) observa que:
“Essa política há de ser estabelecida pelos planos diretores e leis de uso do solo dos Municípios ou Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas, mas no referente às florestas de preservação permanente aí existentes terão que observar os princípios e limites previstos no art. 2° do Código Florestal, conforme determinação de seu parágrafo único acrescido pela Lei n. 7.803/89”.
Como podemos verificar nas áreas urbanas, o Código Florestal previu a observação das disposições do Plano Diretor e leis de uso do solo. Desta forma, estabelecem-se interfaces entre o Código Florestal e o Estatuto da Cidade, tendo em vista que este último estabelece critérios e diretrizes de Política Urbana a serem incorporados no Plano Diretor, que deverá contemplar, ainda, as APP´s fixadas pelo Código. Este dispositivo legal relaciona, ainda, a função ambiental da propriedade urbana e as áreas de preservação permanente, tendo em vista que os contornos de tal função serão fixados pelo Plano Diretor, conforme dispõe o parágrafo 2° do artigo 182 da Constituição Federal.
É preciso esclarecer que, com esse artigo, não se quer dizer que a administração pública municipal possa deliberar sobre as áreas de preservação permanente, dando-lhes destinação diferente daquela fixada pelo Código Florestal, pois deixa clara a condição indispensável de respeito aos limites do artigo 2°. Portanto, os Planos Diretores municipais deverão adotar as restrições e limites impostos pelo Código Florestal.
A fim de tratar das Áreas de Preservação Permanente enquanto instrumento de proteção das águas urbanas, deve-se, inicialmente, destacar as transformações ocorridas no regime jurídico das referidas APP´s. O Código Florestal Brasileiro passou por profundas transformações a partir do ano 2000 com a instituição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC que revogou o art. 18 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que transformava às Áreas de Preservação Permanente em reservas ou estações ecológicas e, no ano de 2002, pelas Resoluções Conama nº 302 e 303, que redefiniram os parâmetros, definições e limites das APP´s, revogando a Resolução Conama nº 004/85, que regulamentava o citado art. 18 da PNMA, Lei nº 6.938/81.
Foi instituída, no âmbito do CONAMA, Câmara Técnica referente à atualização do Código Florestal, contando com um Grupo de Trabalho específico sobre Áreas de Preservação Permanente e Áreas Urbanas Consolidadas, que inclusive, elaborou resolução que explicita critérios técnicos para Área de Preservação Permanente no Meio Urbano, define atividades, projetos e obras de interesse social e utilidade pública no espaço construído. Cabe destacar que o conceito de área urbana consolidada encontra-se disposto no inciso XIII do artigo primeiro da Resolução do Conama 303/02, conforme segue:
XIII – área urbana consolidada: aquela que atende aos seguintes critérios:
1.definição legal pelo poder público;
2.existência de, no mínimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana:
1.malha viária com canalização de águas pluviais,
2.rede de abastecimento de água;
3.rede de esgoto;
4.distribuição de energia elétrica e iluminação pública;
5.recolhimento de resíduos sólidos urbanos;
6.tratamento de resíduos sólidos urbanos; e
3.densidade demográfica superior a cinco mil habitantes por km2.
Deve-se destacar que a Resolução refere-se a Áreas de Preservação Permanente, enquanto que o artigo 2° do Código Florestal dizia serem de preservação permanente florestas e demais formas de vegetação. Assim, as Áreas de Preservação Permanente não estão mais vinculadas à existência ou não de vegetação ou floresta, caracterizando-se como espaços e ambientes com função ambiental específica.
No que se refere às Áreas de Preservação Permanente que se destinam à proteção de recursos hídricos, destaca-se que a Resolução Conama 303/02 trouxe modificações no que se refere àquelas destinadas à proteção de lagos e lagoas naturais, destacando-se que não se refere aos reservatórios artificiais, citados no artigo 2° do Código Florestal, pois os mesmos são objeto da Resolução Conama 302/02. Assim, no que denomina de áreas urbanas consolidadas, estabelece a Resolução 303/02 uma faixa mínima de trinta metros no entorno de lagos e lagoas naturais.
Outro critério é estabelecido no parágrafo 5° da Resolução Conama 302/02 para os casos de redução de APP, hipótese na qual “ a ocupação urbana, mesmo com parcelamento de solo através de loteamento ou subdivisão em partes ideais, dentre outros mecanismos, não poderá exceder a dez por cento dessa área, ressalvadas as benfeitorias existentes na área urbana consolidada, à época da solicitação da licença prévia ambiental”.
Justificando a prática de instrumentos da política nacional de meio ambiente devemos ressaltar o parágrafo 2° do artigo 4° do Código Florestal que fora acrescentado pela Medida Provisória n° 2.080-63/01, de 17 de maio de 2001 que diz:
“A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico”.
Este parágrafo refere a autorização para supressão de florestas de preservação permanente em áreas urbanas. Apesar de o Município ter competência para legislar sobre assuntos de interesse local (CRFB, art. 30, I), para autorizar o desmatamento excepcional a lei impõe condições. Exige que essa entidade federativa tenha conselho de meio ambiente e plano diretor. Além disso, exige também a anuência prévia do órgão ambiental estadual competente. São exigências justificáveis porque os Municípios são mais vulneráveis às pressões econômicas e a interesses políticos locais que muitas vezes extrapolam a moralidade administrativa. Não ofendem a autonomia municipal porque a defesa do meio ambiente é obrigação de toda a sociedade (CRFB, art. 224).